07 de maio de 2014
André Lima e Raul Valle*
Depois de dois anos de cobrança por parte da sociedade civil, Decreto Federal e Instrução Normativa do Ministério do Meio Ambiente que regulamentam o código florestal foram publicados.
Enfim temos regras que permitem à sociedade exigir dos governos federal e estaduais o início efetivo da implementação do novo Código Florestal, aprovado há quase dois anos. O Decreto Federal 8.235 de 05 de maio de 2014 estabelece normas gerais para a implementação dos Programas de Regularização Ambiental pelos estados e pelo DF e recria o Programa Mais Ambiente como ação do governo federal para apoia-los na implementação da lei. Esses programas devem ser implementados via Cadastro Ambiental Rural (CAR), que foi regulamentado pela IN 2/2014 do MMA.
Sem prejuízo de uma análise mais detalhada que deve ser feita em seguida, a título preliminar, podemos afirmar que:
1 – CAR por matricula X CAR por imóvel rural -
Vencemos a queda de braço com o MAPA e CNA no que se refere à demanda ruralista para implementação do CAR por matricula do imóvel e não por imóvel rural. Tanto o Decreto, quanto a IN definem o CAR por propriedade ou posse rural. Esse aspecto é importante, pois o atendimento da demanda do MAPA significaria a anistia de mais centenas de milhares de hectares de passivos florestais. Portanto, esse é um ponto importante a se comemorar. No entanto, a regulamentação, além de flexibilizar em outros aspectos importantes o passivo ambiental, também deixa a desejar em relação à transparência.
2 – Ampliou o conceito de área consolidada,
o que permitirá novos desmatamentos legais em áreas protegidas (Áreas de Proteção Permanente e Reserva Legal). Ao juntar, indevidamente, os conceitos de área degradada (área de vegetação nativa severamente alterada, que para recuperação precisa de intervenção humana) e área alterada (área de vegetação nativa com alguma interferência, mas que pode se regenerar sozinha), que pelo Decreto 7830/12 são coisas distintas, o decreto igualou todas as florestas com algum tipo de perturbação e pastagens ou plantações. Na prática, se essa regra não for revista, um proprietário poderá desmatar uma floresta que tenha sofrido fogo em algum momento de sua vida (floresta alterada) e que esteja a menos de 30 metros da beira de um rio, alegando que trata-se de “área rural consolidada”, supostamente em produção, e que ele, portanto, tem direito a manter apenas 20 metros de APP (art.61-A da Lei Federal 12651/12). O mesmo pode ocorrer com florestas situadas em imóveis de até quatro módulos fiscais, que estão desobrigados de recuperar a reserva legal desmatada antes de 2008. Se o produtor tiver uma área de floresta alterada anteriormente a 2008, ele não precisará conta-la como sua reserva legal e, portanto, não precisará mante-la, pois para efeitos do decreto essa floresta e um pasto são a mesma coisa. É um erro grave que tem que ser alterado.
3 – Revisão de Compromissos de recuperação em curso contraria STJ –
O art.12 diz que os termos de compromisso para recuperação de APPs e RL deverão ser revistos para incorporar as anistias trazidas pela nova lei. Esse dispositivo do decreto contraria decisão do STJ que já firmou entendimento de que esses acordos são atos jurídicos perfeitos e que a lei nova não pode retroagir para modificar seus termos. (AgRg no AREsp 327687)
4 – Transparência relativa enfraquece potencial do CAR–
Os dados sobre a titularidade ou posse dos imóveis cadastrados no SICAR não são informações consideradas de natureza pública (art. 12 da IN) o que limita significativamente o alcance do CAR como ferramenta de gestão e responsabilização efetiva dos detentores de terra pela regularidade e uso sustentável dos imóveis rurais.
O CAR é uma ferramenta que faz com que o tema da gestão e regularização ambiental rural e do controle dos desmatamentos saia da generalidade e da virtualidade (desmatamentos na Amazônia, no Pará, ou no município A ou B) e avance para a responsabilização efetiva dos titulares e detentores de terra no Brasil. Além disso, a transparência total é condição de efetividade para que a sociedade possa exercer o controle permanente sobre a implementação efetiva dos programas de regularização ambiental. Esse é o grande passo que o CAR tem que dar no sentido da efetiva responsabilização pelos usos indevidos da terra.
Além disso, o CAR também é um instrumento fundamental para a implementação de ações públicas e privadas de incentivos econômicos para o bom uso do solo rural. Para tanto, a informação sobre a titularidade das áreas é crucial. O tratamento como informação sigilosa a respeito da titularidade dos imóveis assim como a inviabilização de acesso on line pela sociedade aos dados a respeito dos responsáveis pelo uso, conservação e/ou recuperação das Áreas de Preservação Permanente e Reservas Legais ou áreas de uso restrito é um bloqueio à transparência, que limita significativamente o alcance e o potencial do CAR como ferramenta de gestão efetiva de governo e da sociedade.
A apropriação dessa ferramenta (CAR) pela sociedade é um desafio a ser conquistado para que o controle social seja efetivo e tenha resultado. Qual a razão para omitir o dado sobre titularidade da terra e sua relação com o cumprimento da função socioambiental? Não há fundamento jurídico que justifique a não disponibilização dessa informação, sendo ela importante para a efetiva responsabilização e mobilização da sociedade para o controle social sobre o bom uso do solo e a proteção de nossas florestas. Infelizmente, a IN é muito limitada neste aspecto da transparência e do controle social. Por exemplo, a sociedade (por intermédio dos consumidores e das cadeias produtivas) poderá promover campanhas e ações que visem compensar e premiar os bons produtores. Entretanto, se essas informações não estão disponíveis no SICAR como faze-lo? Esses dados devem estar acessíveis a toda sociedade uma vez que não há justificativa jurídica para sua omissão no Sistema.
5 – Ausência de mecanismo de governança e monitoramento
sobre a implementação dos Programas de Regularização Ambiental (PRAs) nos estados. O artigo 75 do Código Florestal determina que os PRAs (inclusive o instituído pela União) deverão incluir mecanismos que permitam o acompanhamento de sua implementação considerando objetivos e metas nacionais para florestas, instrumentos econômicos, adesão cadastral dos proprietários e possuidores, a evolução da regularização ambiental, o grau de regularidade do uso de matéria prima florestal e o controle e prevenção de incêndios florestais. Com a revogação do decreto 7029 que criou em 2009 o Programa Federal de Apoio à Regularização Ambiental de imóveis rurais (Programa Mais Ambiente) ficou também revogada a figura do Comitê Gestor do Programa, que era formado além dos ministérios por organizações representativas dos setores interessados. É fundamental que o que já chegou a ser batizado como maior programa de recuperação ambiental do planeta tenha uma instância de gestão, monitoramento e participação da sociedade.
6 – Falta uma estratégia nacional para implementação da Lei –
Um programa com a envergadura da implementação do Código Florestal brasileiro, que chegou a ser anunciado pelo governo federal como o maior programa regularização ambiental do mundo, precisa ter uma estratégia clara e robusta que envolva não somente o Cadastramento Ambiental Rural e um sistema de integração de cadastros estaduais (SICAR), mas tenha um conjunto de ações articuladas pelo governo federal em uma estratégia que preveja:
a) Metas nacionais para:
i) CAR (ex.: 2015, 2017 e 2020), ii) recomposição de APP e iii) proteção, compensação e recomposição de RL;
b) Infraestrutura necessária com base nas metas:
i) humana, ii) física e material, e iii) tecnológica;
c) Arranjo de Coordenação:
i) Interna MMA, ii) Interministerial, iii) com estados, iv) com sociedade civil e v) setor privado;
d) Mecanismos oficiais de transparência:
i) relatórios periódicos (semestrais?), ii) seminários periódicos (anuais?), iii) auditorias independentes (por estado?), iv) módulo aberto com informações georreferenciadas no SICAR, com publicidade sobre os dados sobre titularidade dos imóveis;
e) Previsão de suporte financeiro necessário e disponível:
i) Orçamento da União, ii) dos estados, iii) parceiros, iv) Fundo Amazônia, v) Fundo Clima, vi) compensações de grandes obras de infraestrutura (Belo Monte, BR 163), vii) outros;
f) Incentivos econômicos (art. 41):
i) crédito público e privado, ii) política de incentivos tributários, iii) mecanismos de incentivo à certificação, iv) compras públicas, v) PSA, vi) CRA, vii) Redd;
g) Estratégia para PRA (e CAR) Federal em:
i) assentamentos,
ii) quilombos,
iii) áreas de influência de grandes obras federais de infraestrutura (UHE Belo Monte, BR 163),
iv) áreas prioritárias para o governo federal
Considerando que o código florestal fará dois anos antes do final de
maio, entendemos ser importante um debate público no âmbito do GT de
Monitoramento da implementação do Código Florestal criado pela Ministra
de Meio Ambiente, para debater e esclarecer os aspectos acima
apresentados e avançar na solução dos gargalos apontados.
*André Lima, advogado, IPAM e Raul do Valle, advogado, ISA
*André Lima, advogado, IPAM e Raul do Valle, advogado, ISA
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